韩家平:信用监管的演进、界定、主要挑战及政策建议

发布时间:2021-05-14|来源:中国企业信用公共服务平台    

  

摘要:信用监管是我国社会信用体系建设和行政管理体制改革创新的重要成果。梳理信用监管提出的背景和演进过程,认为信用监管是指以现代社会治理和信用管理理论为指导,以法律法规标准规范为依据,以信息(数据)为基础,以数字技术为支撑,以信息共享、分级分类和精准智能监管为手段,由多元主体参与的社会协同共治制度。比较传统监管方式,提出信用监管的六大特点和五大实现路径,并对市场监管、海关、交通运输等信用监管目前主要的应用领域及其成效进行分析,指出信用监管面临的主要挑战,提出完善信用监管机制的政策建议。

  我国于2000年左右就提出了社会信用体系的概念,并将其作为整顿和规范市场经济秩序的治本之策。但受到认识不统一、缺乏制度创新和应用场景等多种因素影响,在长达15年的时间内信用建设都进展缓慢。信用建设真正进入快车道是在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(国发〔2014〕21号)(以下简称《规划纲要》)发布实施以后,尤其是2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合,并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制(以下简称:信用监管),才使得信用建设找到了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。然而,作为我国社会信用体系建设和行政管理体制改革的创新成果,信用监管本身还处在起步探索阶段,实践中仍面临很多问题、困惑和挑战。

  本文力图从理论和实践相结合的角度,在系统梳理信用监管提出背景和演进过程的基础上,深入探讨信用监管的界定、主要特点,与传统监管方式的区别,信用监管的实现路径,迄今为止主要的应用领域及其成效,以及信用监管目前面临的主要挑战和应对之策等。

  一、信用监管的提出与演进总体来看,信用监管是我国社会信用体系建设和行政管理体制改革相结合的产物,是我国顺应商事制度改革和数字经济发展需要,充分运用大数据等现代信息技术进行的监管创新。我国信用监管机制的提出和演进主要循着以下两条主线:一是随着社会信用体系建设不断推进而进行的制度集成创新,二是随着“放管服”改革和优化营商环境的实践不断深化而产生的监管方式创新。信用体系是市场经济的基础制度,“放管服”改革和优化营商环境是重要的社会治理变革实践,这二者之间是相互促进、互为支撑的关系,其交集的部分就是信用监管。

  近年来,信用监管已成为我国深化“放管服”改革和优化营商环境的重要支撑,“放管服”改革和优化营商环境的实践也为信用监管提供了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。

  (一)社会信用体系建设重要的制度集成创新 

  以《规划纲要》的发布实施为标志,2014年以后,我国社会信用体系建设进入到了快速发展时期。根据现阶段我国社会信用问题的主要矛盾:即同时存在社会诚信缺失(违法违规)问题和信用经济交易风险问题,《规划纲要》将社会信用体系定位为社会主义市场经济体制的重要组成部分,是有效的经济社会治理手段。这一定位与西方国家将社会信用体系定位于狭义的信用交易风险管理体系有明显区别,这也是引起西方国家和部分法律学者对我国社会信用体系建设存在误解的根本原因。我国社会信用体系实际包括了社会诚信体系(可视为全民守法合规的促进和保障体系)和经济信用风险管理体系两个方面,包含了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域,涉及政府等公共部门、行业组织、企业和个人等四大类主体。应用场景至少涵盖了政府等公共部门的政务诚信、司法公信和信用监管,行业组织等开展的信用自律,第三方信用服务机构等开展的信用监督和信用服务,以及企业等市场主体开展的信用管理(合规诚信管理和交易风险管理)等活动。近年来,各地区各部门按照党中央、国务院的决策部署,扎实推进社会信用体系建设,在一些基础领域和关键环节取得了重要进展。主要在全面推广统一社会信用代码、加强重点领域信用记录的归集共享公开、促进中小微企业信用融资、开展信用分级分类监管、治理群众反映强烈的突出失信问题等方面进行了一系列有力有效的探索实践。2015年以来,为顺应“放管服”改革和优化营商环境的需要,我国逐步探索建立了以信用为基础的新型监管机制。

  信用监管机制的提出和演进过程可以分为以下三个阶段。

  一是提出和探索阶段(2015—2017年)。2015年,针对简政放权、放宽市场准入的新形势,围绕如何加强事中事后监管,国务院提出要建立以信用为核心的新型市场监管机制,并在后来的“放管服”改革中不断深化。2015年6月,在《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)中提出,将大数据等信息技术和信用监管应用到对市场主体服务和监管当中去。2016年5月,国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号),将守信联合激励和失信联合惩戒引入到信用监管之中,并加以规范,这标志着信用监管手段进一步丰富和完善。

  二是深化和完善阶段(2018—2019年)。 

  2018年以后,国家关于信用监管的提法有所变化,从“以信用为核心的新型监管机制”改为“以信用为基础的新型监管机制”,对信用在新型监管机制中的地位和作用进行了更加精准的定位。这个调整具有重要的导向性意义。在全面依法治国的时代,法治永远是市场监管的依据和核心,信用作为市场经济的基础制度,只能是重要的基础和支撑。2018年6月,全国深化“放管服”改革、转变政府职能电视电话会议进一步明确了信用监管的建设目标:创新监管理念和方式。计划在5年内,要健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。2019年,信用监管首次进入到当年的政府工作报告:推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革。2019年7月,国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)(以下简称《指导意见》),提出要建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提升监管能力和水平,进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展。这个文件是继《规划纲要》之后,我国社会信用体系建设进程中最重要的文件之一,它标志着到目前为止我国社会信用体系建设最重要的制度集成创新成果——信用监管机制顶层设计的完成。目前,各部门、各地区正在加快推进新型监管机制落地,2020年,交通运输部、国家体育总局等部委,山西、江苏、江西、河南、青海、上海、黑龙江、山东等省市出台了加强事中事后监管的顶层文件,山东、海南等省份还专门出台了信用分级分类管理办法、信用风险分类监督管理办法等实施细则。预计信用监管制度会在“十四五”期间逐步落地。2019年10月,党的十九届四中全会提出“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”,为进一步完善包括信用监管在内的社会信用体系建设指明了方向。

  三是法治化、规范化新阶段(2020年至今)。 

  2020年5月,《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出,构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。加强市场监管改革创新,健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。2020年9月,中央财经委员会第八次会议提出,要完善社会信用体系,加快建设重要产品追溯体系,建立健全以信用为基础的新型监管机制。2020年全国深化“放管服”改革、优化营商环境电视电话会议要求,要提高监管执法规范性和透明度,完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管等有效做法,减少人为干预,压缩自由裁量空间,使监管既“无事不扰”又“无处不在”。2020年10月,《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号),对完善事前阶段的信用监管制度作出进一步部署。2020年12月,国务院办公厅印发了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)(以下简称《意见》),明确了“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”的总体思路。该指导意见按照信用信息从产生到应用的逻辑顺序,分别对公共信用信息纳入范围和程序,共享公开范围和程序,严重失信主体名单(黑名单)认定标准,依法依规开展失信惩戒、确保过惩相当,建立有利于自我纠错的信用修复机制等全流程提出了规范要求。这个文件被认为是我国社会信用体系建设进程中带有重要转折意义的文件,标志着信用监管和社会信用体系建设进入到了法治化、规范化和高质量发展新阶段,并为下一步信用立法工作指明了方向。

  (二)深化“放管服”改革和优化营商环境的重要支撑 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对深化行政管理体制改革提出明确要求。党的十八届二中全会要求将改革工商登记制度作为转变政府职能、减少行政审批的“先手棋”和“突破口”。党的十八届三中全会决定对商事登记制度进行改革,由注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制,取消了原有对公司注册资本、出资方式、出资额、出资时间等硬性规定,取消了经营范围的登记和审批,从以往的“重审批轻监管”转变为“轻审批重监管”。为了适应改革新形势,我国市场监管部门大力改革创新,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。通过年检改年报、信息公示、“双随机”抽查、经营异常名录和“黑名单”制度、协同监管与联合惩戒、社会共治等措施,健全以“双随机、一公开”监管为基本手段,以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。商事制度改革以来,我国市场主体数量呈现出井喷式增长。截至2019年底,我国市场主体数量已达1.23亿户(较2013年增长了1倍),其中企业3858万户,个体工商户8261万户。与此同时,随着数字经济的发展,新业态、新模式、新经济不断涌现。“一人生病全家吃药”“撒胡椒面”“平均用力”等传统监管方式已难以应对经济发展过程中出现的新情况、新挑战和新问题,迫切需要进行监管方式改革。

  2020年9月,国务院办公厅印发《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》(国办发〔2020〕29号),明确提出四个方面12项改革举措。强调要加强企业信息公示,健全失信惩戒机制,推进实施智慧监管,进一步完善以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制;健全和完善缺陷产品召回制度;规范平台经济监管行为,引导平台经济有序竞争,依法查处电子商务违法行为,维护公平有序的市场秩序。2020年12月,中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》,要求“加快建立健全社会领域法律制度,完善多层次多领域社会规范,强化道德规范建设,深入推进诚信建设制度化”。进入2021年,中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》,提出建设高效的法治实施体系。要加强和创新事中事后监管,推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,强化重点领域重点监管,探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式,努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。持续开展“减证便民”行动,推行证明事项告知承诺制。值得注意的是,尽管我国信用监管制度建设已经走过6年的探索之路,但由于尚未完成国家层面的信用立法,有些做法只能依据党中央、国务院有关文件和其他法规的零星规定,因此该规划依然使用了“探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式”的提法。综上所述,虽然社会信用体系建设和“放管服”改革、优化营商环境是并行的两条线,但都对信用监管的探索和完善发挥了重要的推动作用。信用监管正是伴随着社会信用体系建设、“放管服”改革和优化营商环境实践的深化而不断完善和发展的。

  二、信用监管的界定、主要特点及实现路径尽管信用监管机制的提出已有6年的时间,但由于信用监管本身还处在探索起步阶段,从法律法规到政策文件、从学术界到实践部门都还没有形成统一的关于信用监管的定义,关于信用监管主要特点和实现路径的研究也不多见。

  (一)信用监管的界定 

  综合我国社会信用体系建设、“放管服”改革、优化营商环境的政策法规和各地的实践经验,本文提出如下定义:信用监管是指以现代社会治理和信用管理理论为指导,以法律法规标准规范为依据、以信息(数据)为基础、以数字技术为支撑,以信息共享、分级分类和精准智能监管为手段,由多元主体参与的社会协同共治制度。首先,信用监管的理论基础是现代社会治理理论和信用管理理论。党的十九届四中全会指出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这一论述准确地揭示了新时代社会治理的运行特点和规律。现代社会治理制度的主要特点是其公共性、多元性和共同性,在社会治理境界方面,要求“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。信用监管本身也是社会治理的重要组成部分,也应遵循社会治理的一般规律,因此我们说信用监管本质上是一种由多元主体参与的社会共治制度。而信用管理理论认为,信用风险可能发生在市场主体全生命周期内参与的任何信用交易活动当中,而信用交易活动可以分为事前、事中和事后三个阶段。要防范化解信用风险,必须要针对信用交易前、交易中和交易后三个阶段进行全程信用风险管理,并以信息归集、共享、评价、分级分类监管和信用修复等为主要手段。与此同时,在法治社会,作为政府等公共部门参与的行政管理行为,信用监管必须以法律法规标准规范为依据,这是毋庸置疑的。此外,在数字经济时代,数据是重要的生产要素,也是社会治理的重要基础,因此,信用监管也必须以信息(数据)为基础,充分运用数字技术建立监管平台,只有这样才能实现对市场主体的精准监管、智能监管。从本质上讲,信用监管是根据市场主体信用状况实施的差异化监管手段,实现对守信者“无事不扰”,对失信者“利剑高悬”,从而提高监管效率,提升社会治理能力和水平。在信息高度透明的互联网时代,基于大数据技术的信用监管是未来政府监管的重要趋势。

  (二)信用监管的主要特点 

  为了更清晰地凸显信用监管机制的特点,我们首先分析一下传统监管机制的不足。一般认为,传统监管机制主要是以事前审批为主,通常存在以下问题:一是容易形成过高的市场准入门槛,审批效率、监管效率比较低,监管效果比较差,制约了市场主体的活力。二是存在权力寻租空间,容易滋生腐败。三是在一定意义上存在资源分配不公平的问题。部门之间监管难以形成合力,存在部门分割的状况,更谈不上对社会资源的有效利用。根据相关理论和实践进行综合分析,信用监管机制具有六大特点:一是突出了“信息”和“信用”在监管中的基础性作用。从信息角度看,信用监管的过程就是信用信息产生、归集、共享、公开、评价、应用和修复的过程,突出强调了公共信用信息共享和公开的作用;从信用角度看,信用监管是充分运用征信、评信、用信等信用管理方法和工具的过程,是通过区别不同主体信用状况进行的分类监管。二是贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的全程信用监管。三是大幅提升失信成本,让监管“长出牙齿”。例如,《指导意见》首次提出对食品药品、生态环境等与人民生命财产安全直接相关的领域内产生严重失信行为的市场主体及相关责任人,在一定期限内实施市场和行业禁入措施。四是充分运用大数据等现代信息技术,实现“互联网+监管”和精准监管、智能监管。五是更加注重法治化、标准化、规范化和信用主体权益保护。六是多部门联动的协同监管,社会力量共同参与的综合监管等。

  (三)信用监管机制的实现路径 

  监督管理是政府等公共部门依法行使行政管理职责的重要内容,但建立与高质量发展要求相适应的信用监管机制是一个新生事物,而且国际上也没有多少先例可以借鉴。与此同时,信用监管涉及法规标准、信息数据、信用评价、共享应用、分级分类、技术平台和多元共治等要素,要顺利实施信用监管本身难度就很高,的确是一个复杂的系统工程。根据信用监管的定义和特点,本文认为,信用监管的具体实现路径包括以下五个方面:一是完善信用法规标准规范,尤其是信用约束和失信惩戒制度,将信用机制嵌入所有经济社会管理规则当中;二是健全以数字技术为支撑的信用监管平台,不断完善信用信息的采集、共享和应用;三是拓展信用监管的应用场景,将信用监管与各种应用场景有机融合,形成管理闭环;四是充分发挥行业组织、第三方信用服务机构和市场主体的作用,建立由多元主体参与的社会协同共治制度;五是协调推动公共信用机制和市场信用机制建设,充分发挥市场信用机制在资源配置中的决定性作用,同时更好发挥政府的作用。

  三、信用监管机制建设的成效与挑战

  (一)信用监管机制建设的成效 

  到目前为止,信用监管主要在一些垂直管理领域(如市场监管、海关、税收等)和交通、建设等领域进行了应用,形成了一些制度性成果和典型应用场景,取得了良好的效果。下面以市场监管、海关和交通运输领域为例进行分析。

  1.市场监管领域信用监管成效显著 

  市场监管是我国最早提出建立信用监管机制的领域,也是信用监管效果较为显著的领域之一,国家市场监督管理总局为此专门设立了信用监督管理司。近年来,市场监管领域持续推进了“双随机、一公开”监管、市场主体年报公示、涉企信息归集共享、失信联合惩戒等信用监管各项制度措施的落实,以信用监管和信用服务双轮驱动,不断提升信用建设规范化、精准化、法治化水平,有力支撑了“放管服”改革、营商环境优化和社会治理创新。根据国家市场监督管理总局提供的数据,“十三五”期间,我国通过大力推动商事制度改革,激发了各类市场主体活力,年均净增市场主体1247.7万户,营商环境国际排名从84名上升到31名。目前,覆盖31个省份的国家企业信用信息公示系统全面建成,共公示1亿多市场主体的登记、备案信息近6亿条,政府部门、企业、社会公众通过公示系统查询企业信息更加便捷准确,真正实现了“一网归集、三方服务”。通过手机APP、微信小程序等多种渠道,可为公众便捷应用公示系统提供便利。依托公示系统,建成了中央部门和省级协同监管平台,为“先照后证”改革、涉企信息归集、信用分类管理、信用风险评估、企业信用修复等监管制度的完善创新提供了有力的平台支撑。2021年全国市场监管工作会议指出,要突出抓好信用监管和智慧监管,实现被动监管向主动监管转变、由治标向治本转变、由事后治理向事前防范转变,努力构建长效治本机制。

  2.海关信用监管有效改善了外贸企业的营商环境 

  2014年海关总署发布第225号海关总署令,颁布《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》,2018年又进一步修订完善形成《海关企业信用管理办法》,根据企业经营管理、内控规范、守法守信等客观情况,科学、公平、公正地将企业划分为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。近年来,通过探索建立信用监管新模式,海关系统实现了监管工作由“以货物为单元”的管理向“以企为本,由企及物”管理的历史性变革。具体体现在:一是提高了监管效能,解决不断增长的海关监管业务量和监管资源紧张的矛盾,把有限的监管资源向失信企业和高风险企业倾斜;二是降低了执法风险,建立完善的企业信用管理制度和认证标准,明确不同信用等级企业的监管措施,为差别化管理提供制度保障;三是实现了精准监管,解决了海关监管中管少、管精、管准的问题,通过数据归集、精准画像,使监管瞄准失信风险,实现有的放矢。以货物查验为例,2019年,获得高级认证企业的进出口平均查验率为0.57%,而失信企业的查验率则高达84.76%。高级认证企业的查验率分别比一般认证企业(1.69%)和一般信用企业(2.44%)低66.27%和76.64%。此外,我国海关已经签署15个AEO(指Authorized Economic Operator,经认证的经营者)互认安排,覆盖42个国家和地区。我国与AEO互认国家和地区进出口总值已经超过我国进出口总值的50%。大部分AEO企业在境外的通关查验率有明显降低。AEO认证和信用分类监管机制的建立,大大提升了高信用企业的贸易便利化程度,有效地改善了跨境贸易的营商环境。

  3.以信用为基础的交通运输新型监管机制初步建成近年来,交通运输领域高度重视信用在创新监管机制、提高监管能力方面的基础性作用,用好信用监管这把“金钥匙”,努力进行“放管服”改革:放出活力、放出创造力,管出公平、管出质量,服出便利、服出实惠。其主要做法表现在以下四个方面:

  一是创新推进事前信用监管,做到“放开不放松”。广泛推行交通运输信用承诺制,实现政府定标准、市场主体作承诺、过程强监管、失信严惩戒,从而大幅提高核准审批效率,落实市场主体自主权和主体责任,把“要我讲信用”变成“我要讲信用”。将书面承诺的履约情况记入信用记录,作为事中、事后监管的重要依据。各级交通运输相关部门探索开展经营者准入前诚信教育,在为市场主体提供政务服务时,为其适时开展相关信用知识和法律知识教育,鼓励市场主体主动作出信用承诺,提高依法诚信经营的意识。同时,发挥行业协会的自律作用,推动协会自身和会员企业作出守信承诺,主动接受行业和社会的监督。

  二是创新推进事中信用监管,做到“提效率、增效能”。全面建立交通运输市场主体信用记录,推进“互联网+信用”监管,利用区块链、大数据、人工智能等技术手段,加强对交通运输信用信息的归集共享和分析应用。深入推进行业信用评价和公共信用综合评价,根据信用等级实施差异化监管、精准监管、高效监管,让信用好的市场主体少接受检查,让信用差的市场主体更多承担监管成本和代价。以信用风险为导向,推动在事中环节优化监管资源、提高监管效率、降低监管成本,促进更多市场主体知信、讲信、用信、树信。

  三是创新推进事后信用监管,做到“惩失信、奖诚信”。深入推进交通运输行业诚信缺失问题专项治理,重点加强对公路超限超载、网约车、安全生产、工程质量等直接关系到人民群众生命财产安全领域诚信缺失问题的治理。在交通运输工程招投标、政府采购、评先评优、公务员招录等方面创新推进信用监管,依法依规在“选人、选企、选车、选船”环节中加强信用应用,对失信者出重拳、下猛药、利剑高悬,对守信者树先进、强褒奖、无事不扰。同时,完善交通运输信用修复渠道和流程,鼓励和支持失信者主动整改问题,消除不良影响,开展信用修复,重塑守信形象。四是创新推进全环节信用信息公示,做到“公示即监管”。进一步强化信用公开意识,按照“应公开尽公开”的原则,通过交通运输部门网站、“信用交通”网站、“信用中国”网站等渠道,依法将交通运输部门开展事前、事中、事后监管产生的信用信息向社会公开,让市场主体的诚信状况暴露在阳光下。市场和社会可以自主选择诚信主体进行交易,破除“信息不对称”难题,实现优胜劣汰。切实加大信用信息安全和市场主体权益保护力度,建立健全信用信息异议投诉制度,及时更正或撤销经核实有误的信息,严肃查处交通运输领域违规泄露、篡改信用信息或利用信用信息谋私等行为。

  (二)信用监管机制建设面临的主要挑战应该看到,尽管信用监管已在一些行业领域取得重要进展和良好效果,但在多数行业领域尚未真正起步,或者尚未取得明显成效。总体来讲,信用监管机制建设尚处在起步阶段,面临着以下五个方面的主要挑战。

  一是理论研究滞后、认识不统一。尽管我国信用监管实践已经有6年多的时间,但关于信用监管的理论研究成果却十分有限,严重滞后于实践。目前,我国理论界和实务界对信用监管机制的内涵、外延、本质特征和实现路径等尚未形成统一认识。其中核心问题是信用监管与法治的关系问题,以及信用在监管中的地位和作用问题。例如,2018年后,国家关于信用监管的提法从“以信用为核心的新型监管机制”改为“以信用为基础的新型监管机制”。但在地方和部门的文件当中,有的至今仍在使用“以信用为核心”的提法,体现出对这个问题的认识仍较模糊。认识不统一必然造成行动上的不一致,在实践中出现偏差也就在所难免。

  二是法律法规和标准规范不健全。尽管我国已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款,同时上海、浙江、湖北、河南、陕西等9个省市出台了省级层面的地方信用法规,但国家层面的《社会信用法》只被十三届全国人大列为三类立法计划,目前尚不具备立法条件,仍需要进一步调研论证。由于上位法的缺失,信用监管的很多基础制度、标准规范还没有建立起来,也使得很多地方和部门的信用监管工作裹足不前。

  三是信用信息归集共享质量不高。虽然各地各部门公共信用信息平台的建设基本完成,但信用信息归集的数量有限,数据质量和时效性还需提高。即使是信用建设一直走在全国前列的上海市,其公共信用平台收集的负面信用信息竟占到了80%,正面信息严重不足,严重影响在信用监管中的应用。此外,公共信用信息与金融征信信息、市场信用信息之间的共享还存在较大困难,信息孤岛现象依然严重。

  四是应用场景拓展不够。目前信用监管只是在市场监管、海关、税收、交通运输、建设等少数领域的少数监管场景得到较好应用,其他多数行业领域的众多应用场景受各种因素制约尚未充分开发,对传统监管方式存在路径依赖,信用监管的效能远未发挥出来。

  五是主体权益保护不力。近年来,个别地方、个别领域出现了公共信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,以及信用修复难、权益保护不到位等问题,对企业和个人合法权益造成了一定影响。例如,各部门在公布失信信息时容易联动,失信联合惩戒的效果也较好,但在消除或纠正失信信息时,由于各部门之间修复的规则标准不统一,导致在不同平台之间修复进度不一致,形成了新的“修复孤岛”。

  四、完善信用监管机制的政策建议“十四五”时期,我国社会信用体系和信用监管机制建设面临着前所未有的机遇和挑战。从机遇方面看,一是构建新发展格局,推动高质量发展,建设高标准的市场经济体系迫切需要进一步完善社会信用体系;二是推进国家治理体系和治理能力现代化,迫切需要探索包括信用监管在内的有效治理方式和路径;三是深化“放管服”改革和进一步优化营商环境也需要信用监管作为支撑。从挑战方面看,一是全面依法治国对社会信用体系和信用监管提出了根本性要求,信用建设要尽快纳入法治化、规范化轨道,但信用立法目前尚存在很多认知不统一问题,推进速度不及预期;二是我国社会信用体系建设各方面的进展很不平衡,个别地方、个别领域出现了信用泛化倾向,引发了一些批评和质疑的声音,工作推进难度加大。这就需要加快信用立法,并对现有的各种探索实践进行清理规范,从而推动信用监管进入高质量发展的新阶段。

  具体建议如下:一是提高对信用监管重要性和规律性的认识。要以党中央、国务院一系列重要会议和有关文件精神来统一思想,从全面深化改革、全面依法治国、提高治理效能和探索治理现代化新路径的高度认识信用监管。全面总结现有的实践经验,借鉴现代社会治理和信用管理的理论和方法,深入研究信用监管的一般规律,并反过来指导信用监管实践。

  二是加快信用监管法规和标准规范建设。推动信用监管工作全面进入法治化、规范化轨道。在总结评估地方信用立法成效的基础上,加快国家信用立法进程,清晰界定信用、信用信息、失信行为及其分类等概念,明确规定信用约束和失信惩戒制度等;修订完善相关领域法律法规,在其中加入信用监管条款;建立健全各领域信用监管标准规范;将信用机制嵌入到各领域管理规则当中去。

  三是提高信用信息归集共享的质量和时效性。在健全各类信用监管平台的基础上,各地各部门要持续加强信用信息的归集、共享和应用。应以政务大数据建设为依托,按照“依法依规、清单管理”的原则,持续加强信用信息的归集共享,不断提高正面信息的比重、数据质量和时效性。同时,在前期部分地方试点的基础上,加快推动政府公共信用信息与金融征信信息、市场信用信息的共享应用。

  四是以需求为导向拓展信用监管的领域和应用场景。各地各部门要以需求为导向,在相关法规制度已经建立的领域加快拓展信用监管的应用场景,将信用监管与各领域业务场景有机融合,形成管理闭环,有力、有序推动信用监管落地落实。

  五是发挥部门联动和多元协同共治作用。健全信用监管部门联动机制和多元主体参与的协同共治制度,充分发挥行业组织、第三方信用服务机构和市场主体的作用。协调推动公共信用机制和市场信用机制建设,充分发挥市场机制在信用资源配置中的决定性作用,同时更好发挥政府的作用。

  六是依法依规全面保护信用主体合法权益。严格落实相关法规和国务院办公厅《意见》等文件精神,清理规范已有的信用约束机制,限期取消没有法规和国家文件依据的做法等。同时,加快健全信用修复协同机制,充分利用数字技术提升信用修复便利化程度。市场经济是法治经济,也是信用经济。信用制度是社会主义市场经济体系的重要基础,信用监管是行政管理和社会治理领域的重要创新。随着《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治中国建设规划(2020-2025年)》《指导意见》和《意见》等重要文件的贯彻实施,我国信用建设将进入更加法治化、规范化和高质量发展的新阶段。

  在加快构建新发展格局的“十四五”时期,完善的社会信用体系、科学的信用监管必将对我国深化“放管服“改革、提高监管效能和进一步优化营商环境继续发挥重要的支撑作用,从而进一步降低经济社会运行成本,畅通国民经济循环,提高经济社会治理水平,建设高标准的市场经济体系,推动经济社会高质量发展。(作者:韩家平)


文章高级搜索
 
推送成功
官方微信
在线客服 免费评审